深莞惠城市更新實(shí)務(wù)系列之東莞篇

①東莞市城市更新政策概述

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一、東莞市城市更新的發(fā)展歷程

（一）城市更新1.0時(shí)代——“三舊”改造階段

? ?東莞市的行政區(qū)劃比較特殊，其行政區(qū)劃僅有市、鎮(zhèn)兩級(jí)建制。東莞市全市下轄4個(gè)街道（即所稱的南城區(qū)、東城區(qū)、莞城區(qū)、萬(wàn)江區(qū)）、28個(gè)鎮(zhèn)，總面積2465平方公里。從轄區(qū)范圍面積而言，東莞市只比深圳大不到500平方公里，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中也一直存在土地供需的矛盾，并且土地利用及開(kāi)發(fā)也已接近飽和狀態(tài)。因此在廣東省政府發(fā)布粵府〔2009〕78號(hào)文《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見(jiàn)》后，東莞市以此為契機(jī)陸續(xù)發(fā)布了關(guān)于“三舊”改造一系列相關(guān)政策文件，探索盤(pán)活存量土地，解決土地資源供需矛盾，深入推進(jìn)土地制度改革。

? ?在“三舊”改造階段，也是東莞市城市更新的1.0時(shí)代，東莞市以《東莞市推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)實(shí)施“三舊”改造土地管理暫行辦法》《關(guān)于印發(fā)<東莞市“三舊”改造實(shí)施細(xì)則（試行）>通知》《東莞市“三舊”改造單元規(guī)劃審批流程》《東莞市“三舊”改造方案審批流程》《東莞市集體經(jīng)濟(jì)組織與企業(yè)合作實(shí)施“三舊”改造操作指引》等政策文件為骨干，初步搭建了東莞市“三舊”改造主要模式和基本流程。該階段，東莞市“三舊”改造的模式主要有以下幾種：第一種，政府以收儲(chǔ)出讓方式進(jìn)行改造；第二種；引入社會(huì)資本參與改造主要表現(xiàn)為村企合作改造模式；第三種，原地使用權(quán)人自行改造。

? ?從2010年至2018年7月，在1.0時(shí)代的“三舊”改造階段，在“尊重歷史、解放思想，節(jié)約集約、盤(pán)活資產(chǎn)，規(guī)劃先行、統(tǒng)籌發(fā)展，政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”基本原則的指導(dǎo)下，東莞市累計(jì)完成城市更新（“三舊”改造）2.54萬(wàn)畝。“三舊”改造的速度和規(guī)模均較為滯后，在以“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”為基本原則的指導(dǎo)之下，東莞城市更新出現(xiàn)了政府管控未能有效實(shí)施的現(xiàn)象。市場(chǎng)主體在參與“三舊”改造的過(guò)程中，對(duì)改造利益較大、改造方向主要為商住方向的項(xiàng)目積極性較高，對(duì)于其他的項(xiàng)目積極性較低，“挑肥揀瘦”情況較為普遍。規(guī)劃管控未能有效實(shí)施，導(dǎo)致項(xiàng)目在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及升級(jí)、公共設(shè)施配建方面未能得到有效的實(shí)施和保障，未能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體、政府、集體（被改造主體）多方共贏。

（二）城市更新2.0時(shí)代——城市更新統(tǒng)籌變革階段

? ?自2018年8月15日東莞市政府發(fā)布《關(guān)于深化改革全力推進(jìn)城市更新提升城市品質(zhì)的意見(jiàn)》（東府〔2018〕102號(hào)，下稱“102號(hào)文”）之后，東莞市城市更新進(jìn)入統(tǒng)籌變革的2.0時(shí)代。東莞市城市更新的模式發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)行政策體系下，東莞城市更新仍然分為三種模式：

? ?第一，政府主導(dǎo)的改造，但是2.0時(shí)代賦予了此種模式新的涵義。具體而言，主要包括針對(duì)TOD站點(diǎn)周邊綜合性開(kāi)發(fā)區(qū)域和工業(yè)用地保護(hù)紅線范圍內(nèi)改造為經(jīng)營(yíng)性用途的改造方式，“倍增企業(yè)”完善用地手續(xù)后調(diào)整為經(jīng)營(yíng)性用途的政府土地收儲(chǔ)方式、市屬國(guó)企土地整備開(kāi)發(fā)（如濱海新區(qū)大范圍的土地整備專項(xiàng)行動(dòng)），以及政府出資、集體包干方式合作改造的政村合作模式。

? ?第二種，原權(quán)利人自行改造模式，在2.0時(shí)代政策體系下，此種模式的適用范圍得到了進(jìn)一步規(guī)范。在更新單元內(nèi)，原不動(dòng)產(chǎn)登記權(quán)屬狀態(tài)為唯一權(quán)利主體的，可自行改造。權(quán)利主體分散但主要權(quán)利主體土地占比達(dá)到80%以上，且剩余地塊符合“三地”政策的，可在完善土地審批手續(xù)之后實(shí)行權(quán)利人自行改造。

? ?第三種，單一主體掛牌招商改造模式，是102號(hào)文新創(chuàng)設(shè)的改造模式，也是目前最主要的改造模式。在2.0政策體系下，原先的村企合作模式取消，除在102號(hào)文政策規(guī)定前已確立合作關(guān)系的“舊項(xiàng)目”外，其余均實(shí)行土地產(chǎn)權(quán)和改造權(quán)相分離，以公開(kāi)掛牌招商方式確定單一改造主體，進(jìn)行權(quán)益整合、地權(quán)重構(gòu)，并通過(guò)捆綁公共配建責(zé)任，實(shí)現(xiàn)公共利益與市場(chǎng)活力的最優(yōu)平衡。

（三）關(guān)于新舊政策、新舊項(xiàng)目的過(guò)渡處理

? ?自102號(hào)文發(fā)布并實(shí)行城市更新重大改革以來(lái)，東莞市城市更新便出現(xiàn)了新舊政策交替過(guò)渡，以及新舊項(xiàng)目并存的局面。為解決前述問(wèn)題，東莞市政府及相關(guān)部門(mén)分別于2018年和2019年發(fā)布《關(guān)于深化改革全力推進(jìn)城市更新提升城市品質(zhì)工作的通知》《關(guān)于印發(fā)<東莞市城市更新“舊項(xiàng)目”處理措施>及項(xiàng)目清單的通知》，確立了全市范圍內(nèi)城市更新項(xiàng)目實(shí)行“新項(xiàng)目新辦法、舊項(xiàng)目舊辦法”的過(guò)渡處理原則。

? ?具體而言，無(wú)論是政府主導(dǎo)改造的“舊項(xiàng)目”，還是土地權(quán)利人自行改造的“舊項(xiàng)目”，亦或是村企合作改造“舊項(xiàng)目”，凡是在新政策規(guī)定前已確立合作關(guān)系但未供地的項(xiàng)目，或是在政策規(guī)定前已確立合作關(guān)系但在102號(hào)文印發(fā)前已按照“舊辦法”進(jìn)行審批（但未供地）的項(xiàng)目，均不受“新辦法”的影響，按照“舊辦法”即東莞市“三舊”改造相應(yīng)政策規(guī)定進(jìn)行處理。

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二、東莞市城市更新規(guī)范性文件體系

? ?102號(hào)文的發(fā)布及實(shí)施標(biāo)志著東莞城市更新從1.0時(shí)代跑步進(jìn)入2.0時(shí)代，城市更新的基本流程、制度設(shè)計(jì)及政策體系均煥然一新。通過(guò)對(duì)深圳市城市更新政策以及內(nèi)涵精神的兼收并蓄，東莞市逐漸走出了一條城市更新“東莞模式”之路，其規(guī)范性文件體系也逐漸具備東莞特色。按照《關(guān)于深化改革全力推進(jìn)城市更新提升城市品質(zhì)工作的通知》和《關(guān)于印發(fā)<東莞市城市更新“舊項(xiàng)目”處理措施>及項(xiàng)目清單的通知》確立的“新項(xiàng)目新辦法、舊項(xiàng)目舊辦法”的處理原則，東莞市城市更新目前實(shí)際存在兩套并行的政策體系。

（一）東莞市“三舊”改造政策體系

1.《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)辦〔2008〕第3號(hào)）

2.《廣東省人民政府關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見(jiàn)》（粵府〔2009〕78號(hào)）

3.《東莞市推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)實(shí)施“三舊”改造土地管理暫行辦法》

4.《關(guān)于印發(fā)<東莞市“三舊”改造實(shí)施細(xì)則（試行）>通知》（東府〔2009〕144號(hào)）

5.《東莞市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)<建立健全常態(tài)化機(jī)制加快推進(jìn)“三舊”改造的意見(jiàn)>的通知》（東府辦〔2013〕151號(hào)）

6.《關(guān)于印發(fā)<東莞市“三舊”改造單元規(guī)劃審批流程>和<東莞市“三舊”改造方案審批流程>的通知》（東三舊辦〔2010〕11號(hào)）

7.《關(guān)于加強(qiáng)“三舊”改造常態(tài)化全流程管理的方案》（東府〔2014〕147號(hào)）

8.《東莞市集體經(jīng)濟(jì)組織與企業(yè)合作實(shí)施“三舊”改造操作指引》（東府辦〔2015〕105號(hào)）

（二）東莞市城市更新政策體系

1.總體規(guī)定

《東莞市人民政府關(guān)于深化改革全力推進(jìn)城市更新提升城市品質(zhì)的意見(jiàn)》

《東莞市城市更新實(shí)施辦法》（制訂中）

2.專項(xiàng)文件

《東莞市城市更新（“三舊”改造）標(biāo)圖建庫(kù)申報(bào)和審查指引（修訂）》（東自然資〔2020〕207號(hào)）

《東莞市拆除重建類城市更新單元基礎(chǔ)調(diào)查細(xì)則》（初稿）

《東莞鎮(zhèn)街城市更新專項(xiàng)規(guī)劃編制指引（試用稿）》

《東莞市城市更新單元?jiǎng)澏ň幹坪蛯彶楣ぷ髦敢?/span>

《東莞市更新單元容積率計(jì)算指引》

《東莞市更新單元公共設(shè)施配置指引》

《東莞市城市更新單元單一主體掛牌招商操作規(guī)范（試行）》

《東莞市城市更新單元（項(xiàng)目）“1+N”總體實(shí)施方案操作細(xì)則（試行）》

《東莞市軌道交通TOD范圍內(nèi)城市更新項(xiàng)目開(kāi)發(fā)工作方案（試行）》

3.規(guī)劃技術(shù)規(guī)范

《東莞市工業(yè)保護(hù)線管理辦法》

《東莞市工業(yè)保護(hù)線專項(xiàng)規(guī)劃》

《東莞市新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）管理暫行辦法》

《東莞市新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）地價(jià)管理實(shí)施細(xì)則》

《東莞市新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）項(xiàng)目貢獻(xiàn)產(chǎn)業(yè)用房管理實(shí)施細(xì)則（試行）》

《東莞市城市更新有關(guān)財(cái)政分成申請(qǐng)指引》

《實(shí)施重點(diǎn)企業(yè)規(guī)模與效益倍增計(jì)劃行動(dòng)方案》

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三、東莞市城市更新現(xiàn)行基本制度設(shè)計(jì)

（一）更新單元?jiǎng)澏㈨?xiàng)制度

? ?更新單元?jiǎng)澏ㄊ侵冈诒ＷC基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施相對(duì)完善的前提下，按照相關(guān)技術(shù)規(guī)范，綜合考慮道路、河流等自然因素及產(chǎn)權(quán)邊界等因素，劃定具有一定面積、相對(duì)成片的改造區(qū)域，作為城市更新規(guī)劃、建設(shè)、監(jiān)管的基本單位。更新單元?jiǎng)澏ㄊ菛|莞市在102號(hào)文發(fā)布之后，建立起的“市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃—鎮(zhèn)街城市更新轉(zhuǎn)型規(guī)劃—更新單元?jiǎng)澏?/span>--前期研究報(bào)告”四級(jí)規(guī)劃管控體系中的重要一環(huán)。

? ?根據(jù)《東莞市城市更新單元?jiǎng)澏ň幹坪蛯彶楣ぷ髦敢?，更新單元?jiǎng)澏ǖ姆桨赣行跒?/span>2年，改造主體應(yīng)在2年內(nèi)上報(bào)掛牌招商方案或者“1+N”總體實(shí)施方案，否則劃定成果自動(dòng)失效，3年內(nèi)不再受理該更新單元申報(bào)的劃定方案。從功能而言，更新單元?jiǎng)澏ǚ桨概c深圳市列入城市更新計(jì)劃是相似的，均是后期城市更新工作推進(jìn)的真正起點(diǎn)。不同的是，在東莞市現(xiàn)行城市更新政策體系中，更新單元?jiǎng)澏ǚ桨钢?，該區(qū)域必須先進(jìn)行標(biāo)圖建庫(kù)。

（二）城市更新前期工作服務(wù)商招引制度

? ?根據(jù)現(xiàn)行城市政策規(guī)定，在進(jìn)行供地之前須進(jìn)行編報(bào)更新單元?jiǎng)澏ǚ桨浮⒑瞬楹痛_認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益、更新意愿征詢、不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估、項(xiàng)目環(huán)境土壤評(píng)估、擬定拆遷補(bǔ)償方案、確定政府（集體）綜合收益、編制掛牌招商方案等一系列前期工作。這些工作雖然可由鎮(zhèn)街政府完成，但是從專業(yè)性和經(jīng)濟(jì)性角度出發(fā)，通常是通過(guò)招引方式選定前期服務(wù)商。前期服務(wù)商就實(shí)質(zhì)扮演著更新單元操盤(pán)手的角色，通過(guò)組織物業(yè)權(quán)益主體、各專業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展前述各項(xiàng)前期工作服務(wù)內(nèi)容。

? ?采取單一主體掛牌招商方式改造的，前期工作中所產(chǎn)生費(fèi)用，經(jīng)鎮(zhèn)街政府核定后納入掛牌招商條件由競(jìng)得企業(yè)支付。前期服務(wù)商的服務(wù)期間一般為自簽訂協(xié)議起2年，涉及舊村改造的可延長(zhǎng)至3年。根據(jù)《東莞市城市更新單元單一主體掛牌招商操作規(guī)范（試行）》規(guī)定，前期服務(wù)商在正式單一主體掛牌招商環(huán)節(jié)不具備優(yōu)先權(quán)，掛牌招商仍采用價(jià)高者得的原則。但是從實(shí)操層面而言，前期服務(wù)商在前期工作開(kāi)展中可以提前與擬被拆遷主體提前接觸，對(duì)于更新單元范圍內(nèi)的建筑物情況、被拆遷主體情況進(jìn)行深入的了解，在掛牌招商環(huán)節(jié)具備隱形的優(yōu)勢(shì)，從而有助于在規(guī)定限期內(nèi)完成不動(dòng)產(chǎn)要約收購(gòu)。

（三）單一主體掛牌招商制度

? ?東莞市政府在《關(guān)于深化改革全力推進(jìn)城市更新提升城市品質(zhì)的意見(jiàn)》中以更新單元為基本單元，創(chuàng)設(shè)單一主體掛牌招商制度，通過(guò)捆綁公共配建責(zé)任，實(shí)現(xiàn)公共利益和調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體參與更新的衡平，實(shí)行土地產(chǎn)權(quán)和改造權(quán)相分離，以公開(kāi)掛牌招商方式確定單一改造主體（土地受讓方）進(jìn)行權(quán)益整合、地權(quán)重構(gòu)。一言以蔽之，單一主體掛牌招商就是通過(guò)公開(kāi)線上競(jìng)價(jià)的方式選定城市更新單元的項(xiàng)目實(shí)施主體。

? ?單一主體掛牌招商分政府（集體）綜合收益報(bào)價(jià)和不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益要約收購(gòu)兩個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施，采用“線上+線下”方式交易。政府（集體）綜合收益報(bào)價(jià)采用實(shí)物收益固定、地價(jià)款網(wǎng)上競(jìng)價(jià)方式實(shí)施，報(bào)價(jià)最高者作為不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益要約收購(gòu)的收購(gòu)主體。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益要約收購(gòu)環(huán)節(jié)采用網(wǎng)上公告、線下應(yīng)答的方式實(shí)施，收購(gòu)主體限期內(nèi)完成100%不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益收購(gòu)的，確認(rèn)為成交方。要約收購(gòu)限期最長(zhǎng)為6個(gè)月，從入選公告發(fā)布之日起計(jì)算。收購(gòu)對(duì)價(jià)可為貨幣、物業(yè)置換、合作股權(quán)、收益權(quán)等，收購(gòu)協(xié)議應(yīng)為附條件生效合同，即收購(gòu)企業(yè)取得成交確認(rèn)書(shū)后才生效，無(wú)法達(dá)到成交條件而終止掛牌的，合同自始不生效，政府不對(duì)合同雙方作出任何補(bǔ)償。完成不動(dòng)產(chǎn)要約收購(gòu)后，最終確認(rèn)為更新單元的確定成交方形成單一主體。鎮(zhèn)街人民政府（街道辦事處）、單一主體應(yīng)在掛牌成交后1年內(nèi)編制‘1+N’總體實(shí)施方案，并按照程序報(bào)批。

（四）“1+N”總體實(shí)施方案制度

? ? ? ? ?“1+N”總體實(shí)施方案適用于拆除重建或者以拆除重建為主的更新單元（項(xiàng)目）的報(bào)批。所謂“‘1+N’總體實(shí)施方案”（下稱“1+N”方案）由一份請(qǐng)示和原更新單元（項(xiàng)目）審批所涉及的前期研究報(bào)告、改造方案、征地報(bào)批方案、收儲(chǔ)方案、收地方案、供地方案等若干份方案（報(bào)告）構(gòu)成。前期研究報(bào)告以更新單元（項(xiàng)目）整體作為編制范圍，改造方案、征地報(bào)批方案、收儲(chǔ)方案、收地方案、供地方案等方案以更新單元（項(xiàng)目）整體或宗地為編制范圍。“1+N”方案經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)，即其包含的若干份方案（報(bào)告）經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)。

“1+N”方案編制程序?yàn)椋?/span>

1. 農(nóng)村集體表決。針對(duì)涉及農(nóng)村集體收益的由集體經(jīng)濟(jì)組織按照集體資產(chǎn)管理規(guī)定和章程召開(kāi)股東大會(huì)或股東代表會(huì)議進(jìn)行民主表決，并至少公示5個(gè)自然日。除此之外，鎮(zhèn)（街）集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)按規(guī)定對(duì)民主表決的有效性進(jìn)行審查，并出具審查意見(jiàn)。
2. 組織編制。屬地鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）組織相關(guān)單位編制“1+N”方案，委托規(guī)劃設(shè)計(jì)單位編制前期研究報(bào)告，土地整備開(kāi)發(fā)項(xiàng)目公司、土地權(quán)利人、單一主體參與配合。
3. 公開(kāi)征求意見(jiàn)。“1+N”方案編制完成后，應(yīng)在鎮(zhèn)（街）門(mén)戶網(wǎng)站、村（社區(qū)）政務(wù)公開(kāi)欄、項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)公示15個(gè)自然日，公開(kāi)征求社會(huì)公眾意見(jiàn)。
4. 聯(lián)席會(huì)議審議。經(jīng)公示無(wú)異議或意見(jiàn)已妥善處理，“1+N”方案提交鎮(zhèn)（街）黨政領(lǐng)導(dǎo)班子聯(lián)席會(huì)議審議。

? ? ? ? ? “1+N”方案編制完成之后，由市自然資源局進(jìn)行審查審批并進(jìn)行方案落實(shí)，從而達(dá)到“一次過(guò)會(huì)，全程通行”的效果。“1+N”方案是東莞市城市更新進(jìn)入2.0時(shí)代，進(jìn)行重大制度改革、整合縮減審批流程、精簡(jiǎn)材料、先試先行的創(chuàng)新之舉，對(duì)東莞市城市更新的快速發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用。

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• 結(jié)語(yǔ)

? ?東莞市城市更新以102號(hào)文即《東莞市人民政府關(guān)于深化改革全力推進(jìn)城市更新提升城市品質(zhì)的意見(jiàn)》的發(fā)布和實(shí)施為分水嶺，跑步進(jìn)入2.0時(shí)代，東莞市城市更新的發(fā)展也駛?cè)肓丝燔?chē)道。在102號(hào)文以及城市更新一系列新政頒發(fā)實(shí)施和推動(dòng)下，東莞市城市更新火爆異常。目前東莞市僅單一主體掛牌招商的更新單元就有223個(gè)，更新單元面積共計(jì)5807.0326萬(wàn)㎡，成績(jī)斐然。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為東莞市城市更新亮眼的成績(jī)單，是東莞市城市更新單元?jiǎng)澏㈨?xiàng)、前期服務(wù)商招引、單一主體掛牌招商、“1+N”方案等制度設(shè)計(jì)與創(chuàng)新的結(jié)果。未來(lái)，東莞市還將完成城市更新實(shí)施辦法的制定工作，并陸續(xù)出臺(tái)更加完備的配套政策，構(gòu)建城市更新全流程政策體系和管控體系，朝著提升城市品質(zhì)、拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)、補(bǔ)足城市公共配套短板的這一城市更新發(fā)展目標(biāo)繼續(xù)邁進(jìn)。在完善的城市更新政策體系下，市場(chǎng)主體參與東莞市城市更新的路徑也將更加的明晰和規(guī)范，市場(chǎng)主體特別是城市更新房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)、城市更新咨詢服務(wù)企業(yè)也將有更廣闊的市場(chǎng)舞臺(tái)，更加大有可為。